Постановление Конституционного суда Республики Татарстан от 23.04.2015 N 62-П "По делу о проверке конституционности пункта 3 статьи 12 Закона Республики Татарстан от 25 декабря 2012 года N 91-ЗРТ "Об обеспечении условий реализации прав граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Республике Татарстан" в связи с жалобой граждан А.В.Прокофьева и Х.Г.Миргалимова"
КОНСТИТУЦИОННЫЙ СУД РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН
Именем Республики Татарстан
ПОСТАНОВЛЕНИЕ
от 23 апреля 2015 г. № 62-П
ПО ДЕЛУ О ПРОВЕРКЕ КОНСТИТУЦИОННОСТИ ПУНКТА 3 СТАТЬИ
12 ЗАКОНА РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН ОТ 25 ДЕКАБРЯ 2012 ГОДА
№ 91-ЗРТ "ОБ ОБЕСПЕЧЕНИИ УСЛОВИЙ РЕАЛИЗАЦИИ ПРАВ ГРАЖДАН
НА ПРОВЕДЕНИЕ СОБРАНИЙ, МИТИНГОВ, ДЕМОНСТРАЦИЙ, ШЕСТВИЙ И
ПИКЕТИРОВАНИЙ В РЕСПУБЛИКЕ ТАТАРСТАН" (В РЕДАКЦИИ ЗАКОНА
РЕСПУБЛИКИ ТАТАРСТАН ОТ 24 ИЮЛЯ 2014 ГОДА № 76-ЗРТ)
В СВЯЗИ С ЖАЛОБОЙ ГРАЖДАН А.В.ПРОКОФЬЕВА И Х.Г.МИРГАЛИМОВА
Конституционный суд Республики Татарстан в составе Председателя Ф.Г.Хуснутдинова, судей Р.Ф.Гафиятуллина, Л.В.Кузьминой, Р.А.Сахиевой, А.А.Хамматовой, А.Р.Шакараева,
руководствуясь статьей 109 (часть четвертая) Конституции Республики Татарстан, частями пятой и девятой статьи 3, частью первой и пунктом 1 части второй статьи 39, статьями 68, 83, 100, 101 и 103 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан",
рассмотрел в открытом судебном заседании дело о проверке конституционности пункта 3 статьи 12 Закона Республики Татарстан от 25 декабря 2012 года № 91-ЗРТ "Об обеспечении условий реализации прав граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Республике Татарстан" (в редакции Закона Республики Татарстан от 24 июля 2014 года № 76-ЗРТ).
Поводом к рассмотрению дела явилась жалоба граждан А.В.Прокофьева и Х.Г.Миргалимова. Основанием к рассмотрению дела явилась обнаружившаяся неопределенность в вопросе о том, соответствует ли оспариваемое заявителями нормативное положение Конституции Республики Татарстан.
Заслушав сообщение судьи-докладчика А.А.Хамматовой, объяснения сторон - граждан А.В.Прокофьева и Х.Г.Миргалимова, представителей заявителей - Б.В.Королева, А.В.Земляного, Ю.А.Королевой, представителей органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, - председателя Комитета Государственного Совета Республики Татарстан по законности и правопорядку Ш.Ш.Ягудина, старшего юрисконсульта правового отдела Министерства внутренних дел по Республике Татарстан Р.Ф.Исмаилова, первого заместителя начальника правового управления аппарата Исполнительного комитета муниципального образования города Казани А.Н.Рыбушкина, специалиста, приглашенного в судебное заседание по ходатайству представителя органа, издавшего оспариваемый нормативный правовой акт, - первого заместителя министра юстиции Республики Татарстан Р.И.Загидуллина, выступления приглашенных в судебное заседание: представителя Президента Республики Татарстан - главного советника отдела по законопроектной работе Государственно-правового управления Президента Республики Татарстан Е.Е.Шехматовой, полномочного представителя Государственного Совета Республики Татарстан - начальника Правового управления Аппарата Государственного Совета Республики Татарстан А.А.Ощепкова, представителя Кабинета Министров Республики Татарстан - Правительства Республики Татарстан - начальника Правового управления Аппарата Кабинета Министров Республики Татарстан А.Б.Гревцова, представителя Председателя Верховного суда Республики Татарстан - судьи Верховного суда Республики Татарстан Д.Н.Горшунова, представителя Председателя Арбитражного суда Республики Татарстан - начальника отдела анализа и обобщения судебной практики Арбитражного суда Республики Татарстан Р.Р.Шкаликова, представителя Прокурора Республики Татарстан - заместителя Прокурора Республики Татарстан Г.С.Галимова, представителя Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан - заместителя начальника отдела по вопросам восстановления прав граждан аппарата Уполномоченного по правам человека в Республике Татарстан Р.И.Сайфутдиновой, исследовав представленные документы и иные материалы, Конституционный суд Республики Татарстан
установил:
1. В Конституционный суд Республики Татарстан поступило обращение граждан А.В.Прокофьева и Х.Г.Миргалимова на нарушение их конституционных прав и свобод пунктом 3 статьи 12 Закона Республики Татарстан от 25 декабря 2012 года № 91-ЗРТ "Об обеспечении условий реализации прав граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Республике Татарстан" (в редакции Закона Республики Татарстан от 24 июля 2014 года № 76-ЗРТ).
Согласно оспариваемой норме в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, в том числе если проведение публичных мероприятий может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, и в соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций в местах, расположенных ближе 50 метров от зданий, занимаемых органами государственной власти, прокуратуры, консульств, образовательными, медицинскими организациями и культовых сооружений.
Как следует из обращения и приложенных к нему копий документов, от Республиканского комитета и Казанского городского комитета Татарстанского регионального отделения политической партии "Коммунистическая партия Российской Федерации", членами которой являются заявители, в Исполнительный комитет муниципального образования города Казани поступило уведомление о проведении 1 мая 2014 года митинга на площади перед Татарским государственным академическим театром имени Г.Камала (далее - театр имени Г.Камала), демонстрации и шествия по ул. Пушкина от театра имени Г.Камала до памятника В.И.Ленину на площади Свободы, митинга на площади Свободы у памятника В.И.Ленину. Ссылаясь на оспариваемую норму, Исполнительный комитет муниципального образования города Казани отказал организатору публичного мероприятия гражданину Х.Г.Миргалимову в согласовании проведения демонстрации и шествия по указанному в уведомлении маршруту, согласовав только проведение митинга на площади у театра имени Г.Камала и возложение цветов к памятнику В.И.Ленину на площади Свободы без проведения митинга. При этом участники данного публичного мероприятия, в числе которых был и гражданин А.В.Прокофьев, должны были пройти до площади Свободы по тротуарам, соблюдая Правила дорожного движения и без наглядной информационной атрибутики.
За проведение не согласованного с Исполнительным комитетом муниципального образования города Казани шествия по ул. Пушкина от театра имени Г.Камала до памятника В.И.Ленину на площади Свободы с развернутыми флагами с символикой Коммунистической партии Российской Федерации в отношении граждан А.В.Прокофьева и Х.Г.Миргалимова были составлены протоколы об административном правонарушении. Постановлением Вахитовского районного суда города Казани от 31 июля 2014 года, оставленным без изменения решением Верховного суда Республики Татарстан от 3 сентября 2014 года, гражданин А.В.Прокофьев, как участник публичного мероприятия, на основании части 5 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях был привлечен к административной ответственности в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей за нарушение установленного порядка проведения шествия. Гражданин Х.Г.Миргалимов постановлением Вахитовского районного суда города Казани от 31 июля 2014 года, оставленным без изменения решением Верховного суда Республики Татарстан от 3 сентября 2014 года, как организатор публичного мероприятия, на основании части 1 статьи 20.2 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях был привлечен к административной ответственности в виде административного штрафа в размере 10 000 рублей за нарушение установленного порядка организации шествия.
Постановлениями Верховного суда Республики Татарстан от 28 ноября 2014 года постановления Вахитовского районного суда города Казани от 31 июля 2014 года и решения Верховного суда Республики Татарстан от 3 сентября 2014 года были отменены и дела заявителей возвращены на новое рассмотрение в Вахитовский районный суд города Казани, который постановлениями от 10 февраля 2015 года признал граждан А.В.Прокофьева и Х.Г.Миргалимова виновными в совершении названных административных правонарушений.
По мнению заявителей, республиканский законодатель, принимая оспариваемое положение, превысил полномочия, предоставленные ему Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". Они утверждают, что запрет на проведение публичных мероприятий в местах, расположенных ближе 50 метров от зданий и сооружений, указанных в обжалуемой норме, полностью исключает их проведение в центре крупных городов Республики Татарстан. В частности, при проведении шествий и демонстраций любое из зданий и сооружений, перечисленных в рассматриваемом законоположении, оказывается на пути того или иного продолжительного маршрута. Граждане А.В.Прокофьев и Х.Г.Миргалимов полагают, что указанное правовое регулирование приводит к нарушению их конституционных прав и свобод и противоречит статье 43 Конституции Республики Татарстан, согласно которой граждане в Республике Татарстан имеют право в соответствии с законом собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования.
В соответствии с частью второй статьи 68 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" Конституционный суд Республики Татарстан принимает решение по делу, оценивая как буквальный смысл рассматриваемого акта, так и смысл, придаваемый ему официальным и иным толкованием или сложившейся правоприменительной практикой, а также исходя из его места в системе нормативных правовых актов.
Таким образом, предметом рассмотрения Конституционного суда Республики Татарстан по настоящему делу является пункт 3 статьи 12 Закона Республики Татарстан от 25 декабря 2012 года № 91-ЗРТ "Об обеспечении условий реализации прав граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Республике Татарстан" (в редакции Закона Республики Татарстан от 24 июля 2014 года № 76-ЗРТ), согласно которому в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, в том числе если проведение публичных мероприятий может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, и в соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций в местах, расположенных ближе 50 метров от зданий, занимаемых органами государственной власти, прокуратуры, консульств, образовательными, медицинскими организациями и культовых сооружений.
2. Согласно Конституции Российской Федерации защита прав и свобод человека и гражданина, обеспечение законности и правопорядка, общественной безопасности относятся к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов (статья 72, пункт "б" части 1). По предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации издаются федеральные законы и принимаемые в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации; законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации не могут противоречить федеральным законам (статья 76, части 2 и 5 Конституции Российской Федерации).
Правовое регулирование проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований осуществляется в соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях". В случаях, предусмотренных данным Федеральным законом, нормативные правовые акты, касающиеся обеспечения условий проведения собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований, издают Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, принимают и издают органы государственной власти субъектов Российской Федерации (часть 1 статьи 1).
В соответствии с пунктом 2 статьи 75 Конституции Республики Татарстан законодательное регулирование, в том числе по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в пределах полномочий Республики Татарстан, относится к ведению Государственного Совета Республики Татарстан.
Таким образом, принимая Закон Республики Татарстан от 25 декабря 2012 года № 91-ЗРТ "Об обеспечении условий реализации прав граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Республике Татарстан", Государственный Совет Республики Татарстан исходил из установленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов и правомерно реализовал полномочие, принадлежащее ему в силу статьи 75 (пункт 2) во взаимосвязи со статьями 29 (часть третья) и 43 Конституции Республики Татарстан.
3. Закрепленное статьей 43 Конституции Республики Татарстан право в соответствии с законом собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирования является одним из основополагающих элементов правового статуса личности в Республике Татарстан как в демократическом правовом государстве, признающем идеологическое многообразие, в котором граждане обладают всей полнотой личных, политических, социально-экономических и иных прав и свобод (статья 1, часть первая; статья 12, часть первая; статья 30). Аналогичные положения, гарантирующие право на свободу мирных собраний, установлены статьей 31 Конституции Российской Федерации.
Осуществление прав и свобод человека и гражданина в соответствии со статьей 59 Конституции Республики Татарстан не должно нарушать права и свободы других лиц и наносить ущерба государственной и общественной безопасности, общественному порядку, здоровью и нравственности населения. При этом статьей 55 (часть 3) Конституции Российской Федерации установлено, что права и свободы человека и гражданина могут быть ограничены федеральным законом только в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства.
Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", предусматривая механизм реализации конституционного права на проведение публичного мероприятия, определил, как это следует из установленных им взаимосвязанных положений пункта 1 статьи 2 и части 1 статьи 8, что публичное мероприятие - открытая, мирная, доступная каждому, проводимая в форме собрания, митинга, демонстрации, шествия или пикетирования либо в различных сочетаниях этих форм акция, проведение которой возможно в любом пригодном для целей данного мероприятия месте в случае, если ее проведение не создает угрозы обрушения зданий и сооружений или иной угрозы безопасности как для лиц, участвующих в таком мероприятии, так и для лиц, в нем не участвующих.
В соответствии с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации гарантированное Конституцией Российской Федерации право на проведение публичных мероприятий не является абсолютным и может быть ограничено федеральным законом в целях защиты конституционно значимых ценностей при обязательном соблюдении принципов необходимости, пропорциональности и соразмерности, с тем чтобы вводимые им ограничения не посягали на само существо данного конституционного права и не препятствовали открытому и свободному выражению гражданами своих взглядов, мнений и требований посредством организации и проведения мирных публичных акций. Соответственно, такой федеральный закон должен обеспечивать возможность полноценной реализации права на свободу мирных собраний и одновременно - соблюдение надлежащего общественного порядка и безопасности без ущерба для здоровья и нравственности граждан на основе баланса интересов организаторов и участников публичных мероприятий, с одной стороны, и третьих лиц - с другой, исходя из необходимости государственной защиты прав и свобод всех лиц (как участвующих, так и не участвующих в публичном мероприятии), в том числе путем введения адекватных мер предупреждения и предотвращения нарушений общественного порядка и безопасности, прав и свобод граждан, а также установления эффективной публично-правовой ответственности за действия, их нарушающие или создающие угрозу их нарушения (постановления от 18 мая 2012 года № 12-П, от 14 февраля 2013 года № 4-П; определение от 22 апреля 2014 года № 976-О).
Такой подход также корреспондирует общепризнанным принципам и нормам международного права, закрепленным в ряде международно-правовых документов, включая Всеобщую декларацию прав человека (пункт 1 статьи 20), а также Международный пакт о гражданских и политических правах, статья 21 которого допускает введение тех обоснованных ограничений права на мирные собрания, которые налагаются в соответствии с законом и которые необходимы в демократическом обществе в интересах государственной или общественной безопасности, общественного порядка, охраны здоровья и нравственности населения или защиты прав и свобод других лиц. Статья 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод определяет право на свободу мирных собраний, как не подлежащее никаким ограничениям, кроме тех, которые предусмотрены законом и необходимы в демократическом обществе в интересах национальной безопасности и общественного порядка, в целях предотвращения беспорядков и преступлений, для охраны здоровья и нравственности или защиты прав и свобод других лиц.
3.1. Из содержания положений частей 1.1 и 2.1 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (в редакции Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ) следует, что публичные мероприятия могут проводиться как в единых специально отведенных или приспособленных для коллективного обсуждения общественно значимых вопросов и выражения общественных настроений, а также для массового присутствия граждан для публичного выражения общественного мнения по поводу актуальных проблем преимущественно общественно-политического характера местах (далее - специально отведенные места), полномочие по определению которых возложено на органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации, так и вне специально отведенных мест.
В Республике Татарстан обеспечение реализации конституционного права граждан Российской Федерации на проведение публичных мероприятий осуществляется в соответствии с Законом Республики Татарстан от 25 декабря 2012 года № 91-ЗРТ "Об обеспечении условий реализации прав граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Республике Татарстан". Во исполнение части 1 статьи 4 указанного Закона Республики Татарстан постановлением Кабинета Министров Республики Татарстан от 24 июня 2013 года № 436 "Об уполномоченном органе по проведению собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Республике Татарстан" установлено, что на основании предложений муниципальных образований специально отведенные места определяет Министерство юстиции Республики Татарстан. В частности, приказом Министерства юстиции Республики Татарстан от 6 августа 2013 года № 01-02/84 утверждены специально отведенные места на территории города Казани.
В силу части 2.1 статьи 8 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (в редакции Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ) после определения органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации специально отведенных мест публичные мероприятия проводятся, как правило, в указанных местах. При этом проведение публичного мероприятия вне специально отведенных мест допускается только после согласования с органом исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органом местного самоуправления.
Процедура согласования проведения публичного мероприятия регламентирована положениями пункта 2 части 1 и части 3 статьи 12 указанного Федерального закона, исходя из которых орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления отказывает организатору публичного мероприятия в согласовании его проведения, если в уведомлении указано место, в котором в соответствии с данным Федеральным законом или законом субъекта Российской Федерации проведение публичного мероприятия запрещается; при этом орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления в течение трех дней со дня получения уведомления о проведении публичного мероприятия обязан довести до сведения его организатора обоснованное предложение об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия, а также предложения об устранении организатором публичного мероприятия несоответствия указанных в уведомлении целей, форм и иных условий его проведения требованиям названного Федерального закона.
В этой связи Конституционный Суд Российской Федерации неоднократно указывал, что понятие "согласование проведения публичного мероприятия с органом публичной власти" - по своему конституционно-правовому смыслу - не предполагает, что орган публичной власти может по своему усмотрению запретить проведение публичного мероприятия или изменить его цели, место, время или форму; он вправе лишь предложить изменить место и (или) время его проведения, причем такое предложение должно быть мотивированным и вызываться либо необходимостью сохранения нормального и бесперебойного функционирования жизненно важных объектов коммунальной или транспортной инфраструктуры, либо необходимостью поддержания общественного порядка, обеспечения безопасности граждан (как участников публичного мероприятия, так и лиц, которые могут находиться в месте его проведения в заявленное организатором время), либо иными подобными причинами, исчерпывающее законодательное определение которых ограничивало бы дискрецию публичной власти по реализации своих конституционных обязанностей. Адресованное организатору публичного мероприятия требование согласования его проведения - по смыслу взаимосвязанных положений пункта 7 статьи 2, статьи 7, части 1 статьи 10 и статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" - не означает, что орган исполнительной власти субъекта Российской Федерации или орган местного самоуправления, получив уведомление, во всяком случае обязан отреагировать на него посредством доведения до организатора своих предложений об изменении места и (или) времени проведения публичного мероприятия. Напротив, убедившись в отсутствии обстоятельств, исключающих возможность его проведения (часть 3 статьи 12 Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях"), соответствующий орган публичной власти должен предпринять все зависящие от него меры для того, чтобы оно состоялось в заявленном организатором месте и в запланированное время, и не пытаться под любым предлогом найти причины, которые могли бы оправдать необходимость отступлений от предложений организатора публичного мероприятия. При этом публичное мероприятие должно считаться согласованным не только после получения подтверждения органа исполнительной власти субъекта Российской Федерации или органа местного самоуправления, но и в случае, если указанные органы в установленный законом срок не довели до организатора публичного мероприятия предложение об изменении места и (или) времени его проведения (постановление от 14 февраля 2013 года № 4-П; определения от 2 апреля 2009 года № 484-О-П и от 23 декабря 2014 года № 2975-О).
Таким образом, основанием для отказа в согласовании проведения публичного мероприятия в заявленном месте и внесения уполномоченным органом публичной власти предложения об изменении места проведения публичного мероприятия является в том числе указание организатором публичного мероприятия в уведомлении места, в котором его проведение запрещено законодательно. К таким местам Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (в редакции Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ) отнесены территории, непосредственно прилегающие к опасным производственным объектам и к иным объектам, эксплуатация которых требует соблюдения специальных Правил техники безопасности; путепроводы, железнодорожные магистрали и полосы отвода железных дорог, нефте-, газо- и продуктопроводов, высоковольтных линий электропередачи; территории, непосредственно прилегающие к резиденциям Президента Российской Федерации, к зданиям, занимаемым судами, к территориям и зданиям учреждений, исполняющих наказание в виде лишения свободы; пограничная зона, если отсутствует специальное разрешение уполномоченных на то пограничных органов (часть 2 статьи 8). Кроме того, частью 2.2 статьи 8 данного Федерального закона установлено, что в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка, общественной безопасности законом субъекта Российской Федерации дополнительно определяются места, в которых запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций, в том числе если проведение публичных мероприятий в указанных местах может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры.
При этом Федеральный закон от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" (в редакции Федерального закона от 8 июня 2012 года № 65-ФЗ), наделяя законодателя субъекта Российской Федерации полномочием дополнительно определить места, в которых проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций запрещается, не обозначил точные, единообразные способы их определения и критерии, содержащие пространственно-территориальные характеристики мест, в которых проведение публичных мероприятий запрещается.
В рамках реализации своих правотворческих полномочий республиканский законодатель в пункте 3 статьи 12 Закона Республики Татарстан от 25 декабря 2012 года № 91-ЗРТ "Об обеспечении условий реализации прав граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований" (в редакции Закона Республики Татарстан от 24 июля 2014 года № 76-ЗРТ) предусмотрел, что в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, в том числе если проведение публичных мероприятий может повлечь нарушение функционирования объектов жизнеобеспечения, транспортной или социальной инфраструктуры, связи, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств либо доступу граждан к жилым помещениям или объектам транспортной или социальной инфраструктуры, и в соответствии с Федеральным законом от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" запрещается проведение собраний, митингов, шествий, демонстраций в местах, расположенных ближе 50 метров от зданий, занимаемых органами государственной власти, прокуратуры, консульств, образовательными, медицинскими организациями и культовых сооружений.
Приведенное правовое регулирование принято республиканским законодателем в пределах своих дискреционных полномочий, исходит из целей обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности и направлено на защиту прав и свобод как лиц, участвующих в публичных мероприятиях, так и лиц, в них не участвующих. Определение же в оспариваемой норме указанного перечня зданий и сооружений и 50 метров как предельного расстояния от них, ближе которого проведение публичных мероприятий недопустимо, обусловлено предоставленной федеральным законодателем достаточно широкой свободой усмотрения при осуществлении такого регулирования, а также существующими региональными и местными особенностями. На этом основании довод заявителей о превышении республиканским законодателем возложенных на него полномочий является необоснованным.
Тем самым оспариваемое законоположение по своей правовой природе и целевому назначению направлено на установление дополнительных гарантий защиты прав и свобод широкого круга лиц, обеспечение баланса публично-правовых и частно-правовых интересов, является мерой предупредительного характера и само по себе не может рассматриваться как нарушающее конституционные права и свободы человека и гражданина.
Вместе с тем установленный обжалуемой нормой запрет на проведение публичного мероприятия в местах, расположенных ближе 50 метров к зданиям и сооружениям, перечисленным в данной норме, применяется, как это следует из буквального содержания и системного толкования статьи 12 рассматриваемого Закона Республики Татарстан, только в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, в том числе если проведение такого мероприятия может повлечь законодательно установленные негативные социальные последствия. Оспариваемое нормативное положение находится в неразрывном единстве с абзацем первым статьи 12 данного Закона Республики Татарстан, вследствие чего указание организатором публичного мероприятия в уведомлении места, расположенного ближе 50 метров от зданий и сооружений, предусмотренных оспариваемой нормой, не может служить для органа публичной власти единственным и достаточным основанием отказа в согласовании проведения мирного публичного мероприятия.
Таким образом, пункт 3 статьи 12 Закона Республики Татарстан от 25 декабря 2012 года № 91-ЗРТ "Об обеспечении условий реализации прав граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований" (в редакции Закона Республики Татарстан от 24 июля 2014 года № 76-ЗРТ) по своему содержанию и конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования устанавливает, что отказ в согласовании публичных мероприятий, проведение которых заявлено в местах, расположенных ближе 50 метров от зданий, занимаемых органами государственной власти, прокуратуры, консульств, образовательными, медицинскими организациями и культовых сооружений, допустим только в целях защиты прав и свобод человека и гражданина, обеспечения законности, правопорядка и общественной безопасности, в том числе если проведение таких мероприятий может повлечь нарушение их функционирования, создать помехи движению пешеходов и (или) транспортных средств, а также привести к иным последствиям, обозначенным оспариваемой статьей.
При этом отказ в согласовании публичного мероприятия в соответствии со статьей 19 Федерального закона от 19 июня 2004 года № 54-ФЗ "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях" может быть обжалован в суд в порядке, установленном законодательством Российской Федерации. Согласно правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации именно судебная власть, действующая на основе принципов самостоятельности, справедливого, независимого, объективного и беспристрастного правосудия (статьи 10, 118 и 120 Конституции Российской Федерации), в наибольшей мере предназначена для решения споров на основе законоположений, в которых законодатель использует в рамках конституционных предписаний оценочные понятия, позволяющие правоприменителю эффективно обеспечивать баланс интересов общества и его отдельных политически организованных ассоциаций. При этом судебное рассмотрение должно быть осуществлено на основании действующего процессуального законодательства в максимально короткий срок, как это предусмотрено для рассмотрения споров в сфере избирательных прав, т.е. до даты проведения планируемого публичного мероприятия, - в противном случае судебная защита во многом теряла бы смысл, что недопустимо в силу статьи 46 Конституции Российской Федерации (постановление от 14 февраля 2013 года № 4-П; определение от 2 апреля 2009 года № 484-О-П).
Конституционный суд Республики Татарстан отмечает, что применение обжалуемого законодательного положения должно осуществляться в рамках выявленного конституционно-правового смысла, то есть только во взаимосвязи с объективно установленными причинами невозможности проведения публичного мероприятия, и быть направлено на создание условий для эффективного достижения заявленных организатором такого мероприятия целей и интересов, предупреждение в разумной степени последствий, которые могут повлечь за собой те или иные действия участников публичного мероприятия, и не допускать произвола в правоприменительной деятельности, приводящего к нарушению принципов равенства и верховенства закона, справедливости, поддержания доверия граждан к закону и действиям государства. Иное истолкование обжалуемого законоположения не согласовывалось бы с аутентичной волей федерального законодателя, направленной, как следует из преамбулы Федерального закона "О собраниях, митингах, демонстрациях, шествиях и пикетированиях", на обеспечение реализации конституционного права граждан Российской Федерации собираться мирно, без оружия, проводить собрания, митинги, демонстрации, шествия и пикетирования.
Такой вывод в полной мере соотносится с правовой позицией Конституционного Суда Российской Федерации, который указал, что при согласовании публичного мероприятия уполномоченные представители публичной власти должны привести веские доводы в обоснование того, что проведение публичного мероприятия в заявленном месте и (или) в заявленное время не просто нежелательно, а невозможно в связи с необходимостью защиты конституционно признаваемых ценностей, и предложить организаторам публичного мероприятия такой вариант, который позволял бы реализовать его цели, включая свободное формирование и выдвижение участниками публичного мероприятия своих требований, в том числе политических, и их доведение до соответствующих адресатов. Организаторы публичного мероприятия, в свою очередь, должны предпринимать разумные и достаточные усилия по достижению возможного компромисса на основе баланса интересов, с тем чтобы реализовать свое конституционное право на свободу мирных собраний (постановление от 14 февраля 2013 года № 4-П; определения от 23 декабря 2014 года № 2975-О, от 29 января 2015 года № 201-О).
Аналогичного подхода при оценке процедуры согласования публичного мероприятия и обязанностей сторон такого согласования придерживается и Европейский суд по правам человека, по мнению которого в ситуации, когда власти не запрещают публичное мероприятие, а предлагают альтернативное место проведения, его организаторы не могут отвергать без каких-либо убедительных причин предложение властей, позволяющее им провести свое мероприятие в другом месте, в особенности если оно находится в центре города и явно больше по размерам (постановление от 10 июля 2012 года по делу "Берладир и другие против России").
Европейский суд по правам человека в своей прецедентной практике также указывал, что государство должно воздерживаться от применения необоснованных косвенных ограничений права на мирные собрания, а его вмешательство в это право может иметь место лишь при наличии оправдывающих его убедительных и неопровержимых доводов (постановления от 31 марта 2005 года по делу "Адали (Adaly) против Турции", от 20 октября 2005 года по делу "Политическая партия "Уранио Токсо" (Ouranio Toxo) и другие против Греции" и от 26 июля 2007 года по делу "Баранкевич против России").
Таким образом, оспариваемое регулирование по установлению мест, в которых проведение публичных мероприятий запрещается, не посягает на само существо права на свободу мирных собраний, митингов, демонстраций и шествий, позволяет правоприменителю в каждом конкретном случае максимально обеспечить соблюдение интересов как лиц, участвующих в публичном мероприятии, так и лиц, в нем не участвующих. Исходя из этого пункт 3 статьи 12 Закона Республики Татарстан от 25 декабря 2012 года № 91-ЗРТ "Об обеспечении условий реализации прав граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований" (в редакции Закона Республики Татарстан от 24 июля 2014 года № 76-ЗРТ) не отменяет, не умаляет и иным образом не нарушает конституционное право человека и гражданина, в том числе право заявителей на проведение публичных мероприятий, и не противоречит статье 43 Конституции Республики Татарстан.
3.2. Признание обжалуемого заявителями правового положения соответствующим Конституции Республики Татарстан не препятствует совершенствованию правового регулирования обеспечения реализации конституционного права граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций и шествий в Республике Татарстан. Учитывая, что демонстрации и шествия в отличие от собраний и митингов не предполагают нахождение их участников в одном месте длительное время, в том числе возле зданий, занимаемых органами государственной власти, прокуратуры, консульств, образовательными, медицинскими организациями и культовых сооружений, а также то обстоятельство, что специально отведенные места не рассчитаны на проведение демонстраций и шествий, Конституционный суд Республики Татарстан считает возможным введение республиканским законодателем дифференцированного подхода к регулированию порядка проведения отдельных форм публичных мероприятий, в том числе при определении мест, в которых проведение таких мероприятий запрещается.
Это отвечало бы правовой позиции Конституционного Суда Российской Федерации, который неоднократно указывал, что специально отведенные места, определение которых направлено на создание дополнительных условий для беспрепятственной реализации гражданами и их объединениями права на свободу мирных собраний, объективно рассчитаны на проведение на их территории публичных мероприятий лишь определенного вида, не связанных с движением участников по конкретному запланированному маршруту. Соответственно, сама по себе возможность проведения публичного мероприятия в специально отведенных местах не может рассматриваться во всех случаях как равноценная альтернатива проведению публичного мероприятия в ином, наиболее подходящем с точки зрения организатора месте и в соответствующей, избранной самим организатором форме (постановления от 14 февраля 2013 года № 4-П и от 13 мая 2014 года № 14-П).
Европейский суд по правам человека также отмечал, что любая демонстрация в общественном месте неизбежно нарушает обычную жизнь в той или иной степени, включая помехи уличному движению, и весьма важно проявление публичными властями определенной терпимости по отношению к мирным собраниям, чтобы свобода собраний, гарантированная статьей 11 Конвенции о защите прав человека и основных свобод, не лишалась содержания (постановление от 23 октября 2008 года по делу "Сергей Кузнецов против Российской Федерации").
На основании изложенного, руководствуясь статьями 6, частями первой и второй статьи 66, статьями 68, 69, 71 и 73, пунктом 1 части первой статьи 104 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан", Конституционный суд Республики Татарстан
постановил:
1. Признать пункт 3 статьи 12 Закона Республики Татарстан от 25 декабря 2012 года № 91-ЗРТ "Об обеспечении условий реализации прав граждан на проведение собраний, митингов, демонстраций, шествий и пикетирований в Республике Татарстан" (в редакции Закона Республики Татарстан от 24 июля 2014 года № 76-ЗРТ) соответствующим Конституции Республики Татарстан.
2. Настоящее постановление окончательно, не подлежит обжалованию, вступает в силу немедленно после его провозглашения, действует непосредственно и не требует подтверждения другими органами и должностными лицами.
3. Согласно статье 72 Закона Республики Татарстан "О Конституционном суде Республики Татарстан" настоящее постановление подлежит незамедлительному опубликованию в газетах "Ватаным Татарстан" и "Республика Татарстан". Постановление должно быть опубликовано также в "Вестнике Конституционного суда Республики Татарстан".
------------------------------------------------------------------